첩첩산중이다. 문재인 19대 대통령은 집권 초부터 이전 대통령 누구도 경험해 보지 못한 난관을 헤쳐가야 한다.

위기를 극복할 무기는 부족하다. 박근혜 전 대통령의 탄핵 이후 보궐 선거로 당선된 만큼 취임 전 ‘인수위원회’를 구성하지 못한 탓이다. 차기 내각을 꾸릴 때까지는 박근혜 정부 인사들과의 어쩔 수 없는 동거 생활을 이어가야 한다. 전례가 없던 상황이라 타산지석을 삼을만한 사례 역시 찾기 힘들다.

과연 문 대통령에게는 어떤 험로가 기다리고 있을지, 이를 극복하기 위해서 필요한 노력은 또 무엇일지 정리해봤다.

◇인수위 없이 임기 시작하는 19대 대통령

문 대통령은 취임 전 사전준비단계인 인수위원회를 두지 못한다. 당선인 신분을 거치지 못했기 때문. 현행법은 대통령 보궐선거로 당선되는 대통령은 그 즉시 취임하도록 규정하고 있다.

인수위원회는 대통령 당선인을 도와 대통령직의 인수와 관련 업무를 담당한다. 대통령 당선인에게는 그 무엇보다 중요한 기구인 셈이다. 인수위 없이 차기 정부가 출범하는 것은 ‘나침반 없이 바다를 항해하는 격’이라는 우려가 나오는 이유도 여기에 있다.

취임 이후 인수위 설치가 법적으로 불가능한 것은 아니다. 현행 인수위법의 ‘위원회는 대통령 임기 시작일 이후 30일의 범위에서 존속한다’는 규정을 근거로 삼으면 된다. 실제 지난 3월 정세균 국회의장과 4당 원내대표가 인수위법의 ‘존속’ 조항을 폭넓게 해석해 차기 대통령이 인수위를 설치하는 데 문제가 없다는 합의를 보기도 했다. 문제는 촉박한 시간이다. 인수위를 꾸리더라도 운영 기간이 짧아 큰 효과를 기대하기 어렵다.

◇대통령 직속 자문위가 ‘구원투수’ 될까


새 정부는 정부조직법과 행정기관 소속 위원회의 설치·운영에 관한 법률에 따라 행정자치부 장관과 협의해 기획자문위원회를 구성할 수 있다. 현행법과 대통령령에 따라 설치되는 대통령 직속 자문위원회는 국회 의결을 따로 거칠 필요도 없다. 자문위가 꾸려지면 내각이 구성되거나 청와대 비서실이 꾸려질 때까지의 준비작업을 수행하게 된다.

이번에도 시간이 문제다. 신임 대통령이 자문위원회를 설치하려면 먼저 관련 시행령을 제정해야 한다. 자문위원회 활동의 법적 근거가 이 시행령으로 마련된다. 당선 직후 곧바로 구성되는 인수위원회와 달리, 자문위 설치에 일정 시간이 소요될 수밖에 없는 이유다. 시행령에는 △설치 목적·기능 및 성격 △위원 구성 및 임기 △존속 기한 △위원 결격 사유 △회의 소집 및 의결정족수 등이 명시된다. 인수위를 대신해 자문위를 설치한 전례가 없기 때문에 운영시한이나 활동폭이 어떻게 정해질지는 미지수다.

◇불편한 동거

박근혜 전 정부와의 동거는 피할 수 없다. 문 대통령은 인수위를 구성해 업무 인수인계를 받지도 못했다. 정부 구성 작업에는 상당한 시간이 걸릴 전망이다. 한동안은 기존 박근혜 정부의 각료와 고위 공직자들을 중심으로 국정을 운영해야 한다.

그 기간이 생각보다 더 길어질 가능성도 존재한다. 행정부 인사를 최대한 빠른 시일 내에 발표한다 해도 국회의 인사청문회 절차가 남아있기 때문이다. 문 대통령 측에서 내세운 인사들이 청문회에서 줄줄이 낙마한다면 내각 구성이 완료되기까지 길게는 2~3개월까지도 걸릴 수 있다. 새 정부가 인사 검증이 이미 완료된 엘리트 관료 출신들로 초대 내각을 구성할 가능성이 제기되는 이유다.

임시 동거 기간이 길어지더라도 전 정부 인사들에게 국정운영의 실질적인 권한을 주지는 않을 것으로 보인다. 대신 차관의 역할을 강화해 정부부처를 이끌게 할 가능성이 높다. 차관은 국회의 인준절차가 필요 없기 때문에 새 대통령이 취임 직후 곧바로 임명할 수 있다.

◇험로 예상되는 정부조직개편안 통과

정부조직개편안의 국회 통과 과정에서도 진통이 예상된다. 새 정부가 들어서면 정책 기조에 맞게 정부 조직을 개편하는 것이 일반적이다. 정부 부처를 통폐합하거나 신설하는 과정이 포함된다.

야당을 설득하는 것은 쉽지 않아 보인다. 국회 내 교섭 단체만 4개 당(더불어민주당·자유한국당·국민의당·바른정당)이다. 여소야대인 상황이라 과거 조직개편안이 통과되는 데 걸린 것보다 긴 시간이 필요할 수도 있다. 박근혜 정부 출범 초기에는 정부조직법 개정안이 국회 문턱을 넘는데 52일이 걸렸다. 이명박 정부는 32일, 노무현 정부는 41일이 소요됐다.

정치권이나 학계에서는 여야 간의 협치와 국민 통합이 어느 때보다 중요하다는 주장이 나온다. 새로 들어서는 정부와 국회의 엇박자가 계속될 경우 국정 공백의 기간이 길어질 수 있다.

/정순구기자 soon9@sedaily.com