재정개혁은 국가재정운용계획과 예산제도 수술, 조세지출과 재정지출의 통합, 예산 사후평가 전환 등 크게 세 가지 틀에서 진행될 것으로 전망된다. 이 가운데 개혁의 첫 대상으로 조세지출과 재정지출의 통합을 정부는 꼽고 있다.
정부의 한 고위관계자도 22일 “조세지출과 재정지출 정책이 제각각 수립되고 이를 통합 점검·관리하는 시스템이 없다 보니 시너지는커녕 역효과가 발생하고 있다”며 “제일 먼저 들여다볼 사안”이라고 말했다.
재정지출은 예산과 기금 등을 통해 지원되는 통상적인 정부 지출을 의미한다. 조세지출은 조세감면, 비과세, 소득공제, 세액공제, 우대세율 적용, 과세이연 등 조세특례법에 따른 지원이다. 기획재정부에 따르면 조세지출(국세 기준)은 지난 2015년 35조9,000억원, 2016년 36조5,000억원, 2017년 37조원(전망치) 등 해마다 늘고 있다. 다만 국세감면율은 같은 기간 14.1%에서 13.2%로 줄었다. 국세수입 총액이 같이 증가하고 있기 때문이다.
문제는 재정지출과 조세지출 정책이 분리돼 있다 보니 중복지원 등 정책의 맹점이 발생한다는 점이다. 중소기업 지원이 대표적인 예다. 한국개발연구원(KDI)에 따르면 재정지출 대비 조세지출 비중은 지속적으로 늘고 있다. 올해 예산 기준 사회복지재정지출은 119조1,000억원, 조세지출은 10조3,000억원으로 조세지출이 재정지출의 9% 수준이지만 2014년 이후 조세지출의 연평균 증가율이 8.7%에 달할 정도로 속도가 가파르다. 산업·중소기업 및 에너지 분야의 조세지출과 재정지출 규모는 각각 10조6,000억원, 16조원으로 조세지출이 재정지출의 66%에 달한다. 농림·수산 분야의 조세지출은 5조원으로 재정지출의 25%에 달한다.
이영욱 KDI 연구위원은 “같은 분야에 재정지출과 조세지출이 동시에 이뤄지는 문제가 발생하고 있다”며 “특히 중소기업 분야는 상당 규모가 중복지원일 텐데 그 규모조차 파악되지 않고 있다”고 말했다. 그는 “같은 목표를 추구하는 조세지출과 재정지출을 통합 관리해 지출의 효율성을 높여야 한다”며 “이를 위해 양쪽을 포괄하는 데이터를 구축하고 연계하는 것이 필요하다”고 설명했다.
현재 5년 단위 중기재정계획인 국가재정운용계획도 수술대에 오를 가능성이 높다. 정부 고위관계자는 “매년 예산을 짤 때마다 재정운용계획이 바뀌는데 이는 문제”라며 “(제도의 취지를 살려) 보다 중장기적 관점에서 국가재정운용계획을 짤 필요가 있다”고 지적했다. 실제 국가재정운용계획은 예산 당국 내에서도 믿을 수 없는 숫자라는 얘기가 나오고 있다.
박근혜 정부가 2013년에 내놓은 국가재정운용계획(2013~2017년)에 따르면 올해 관리재정수지는 7조4,000억원 적자, 국가채무는 610조원으로 파악됐다. 그러나 이후 매년 내놓은 국가재정계획에서 관리재정수지와 국가채무의 수치는 계속 바뀐다. 관리재정수지는 2014년 24조원 적자, 2015년 33조1,000억원 적자에서 지난해는 28조원 적자로 줄었다. 국가채무 역시 2014년 659조4,000억원에서 지난해 682조7,000억원이 됐다. 물론 매년 경기 변화 등에 따라 예산 편성을 위한 경상 성장률, 조세수입 전망치 등이 바뀌고 사실상 매년 추가경정예산을 편성했기 때문이라지만 국가재정운용을 위한 중장기 계획에 대한 신뢰가 땅에 떨어진 지 오래다. 이에 따라 재정 전문가이자 거시경제에 안목이 높은 김 후보자가 경제부총리에 취임하면 예산제도에 대한 큰 틀이 바뀔 것이라는 분석이 지배적이다.
정부의 또 다른 관계자는 “조세지출이 효과적으로 사용되고 있는지 평가하는 시스템 역시 바뀔 가능성이 높다”고 전망했다. 현재는 일몰이 도래하는 조세지출에는 심층평가가 의무화돼 있지만 전체의 65.5%에 달하는 일몰 미적용 조세감면 제도의 경우 심층평가가 임의규정에 불과해 체계적인 관리가 이뤄지지 않고 있다. 이 때문에 아예 사전평가를 가급적 줄이고 사후평가를 강화해야 한다는 목소리도 나오고 있다.
문 대통령의 공약인 지방분권과 관련해 국세·지방세 6대4 개편 문제, 국고보조금의 보통교부세로 개편 및 포괄보조금 도입 등이 탄력을 받을 것으로 예상된다. 문 대통령은 공약집에서 지방분권을 활성화하기 위해 현재 8대2인 국세와 지방세의 세수 비율을 단계적으로 7대3을 거쳐 6대4까지 개선하겠다고 밝혔다. 중앙정부의 세원을 지방으로 대폭 이양해 지방자치단체들이 중앙정부에 손을 벌리지 않고 복지제도 등을 시행할 수 있도록 하겠다는 뜻이다. 연장선상에서 지자체의 분권을 가로막고 있는 보조금 제도 역시 각각의 재정 상황과 정책 수요에 따라 탄력적이고 자율적으로 지출할 수 있도록 개편이 이뤄질 것으로 보인다.
/세종=김정곤기자 mckids@sedaily.com