[쇠락하는 도심 재생으로 활로 찾자] <1> 바뀌는 도시정비 패러다임 <국내>

서울 뉴타운 중 처음으로 정비구역 지정이 해제된 종로구 창신 숭인뉴타운 내 공장 상가 밀집지역. 부동산 경기 침체로 재개발 재건축 위주의 정비방식이 한계에 봉착하면서 뉴타운 지구지정 해제가 잇따르고 있어 대책마련이 시급한 상황이다.

외국인 관광객이 안내지도를 보면서 전주한옥마을을 둘러보고 있다. 지난 2000년대 중반부터 재생사업을 통해 관광명소로 거듭난 전주한옥마을은 지역의 역사와 전통문화를 활용해 새로운 부가가치를 창출한 대표적 성공사례로 꼽힌다.

서울의 대표적 서민 주거지인 창신·숭인동 일대는 주택 노후도가 심해 지난 2007년 뉴타운으로 지정된 뒤 재개발이 추진됐다. 하지만 영세공장과 상가가 밀집한 지역적 특성 탓에 보상을 둘러싼 주민 간 갈등이 계속되면서 사업이 표류하다 결국 6월 정비사업 구역 지정이 해제됐다. 서울 뉴타운 중 지구지정이 해제된 첫 사례였다. 창신동 A공인 관계자는 "서울 도심 한복판에 아직도 공동화장실을 사용하는 주거지역이 있다는 것은 부끄러운 일"이라며 "정부나 지자체 차원의 대책마련이 시급하다"고 말했다.

2000년대 초·중반에 불어닥친 뉴타운 열풍으로 전국에서 동시다발적으로 재개발·재건축이 추진됐지만 2008년 글로벌 금융위기로 사업성이 악화하면서 대부분 사업중단 상태에 놓였다. 재개발·재건축을 통한 주거환경 개선이 힘들어졌을 뿐 아니라 잇단 신도시 개발과 대도시 집중화로 도심 공동화 현상과 지방 중소도시의 쇠퇴도 빠른 속도로 진행돼 국가적 차원의 문제로 대두되고 있다. 이에 따라 도시의 골격을 유지하면서 주거환경을 개선하고 지역의 경제활력과 공동체성을 회복하는 등 경제·사회·문화가 어우러진 종합적 재생정책이 어느 때보다 필요한 시점이다.

◇뉴타운 구역지정 해제 봇물…전면 철거형 재개발 한계 봉착=서울시가 이달 초 중랑구 상봉1구역을 비롯해 5곳의 정비구역 지정을 해제하면서 서울시가 지난해 1월 뉴타운·재개발 수습방안을 발표한 후 구역지정이 해제된 곳은 113곳으로 늘었다. 글로벌 금융위기 이후 주택시장이 침체되면서 뉴타운·재개발 사업이 줄줄이 무산되는 것은 서울만의 상황이 아니다. 경기도 역시 108곳의 뉴타운에서 현재 총 117개의 재정비촉진구역 지정이 해제된 상태다. 수도권뿐 아니라 지방광역시나 중소도시에서도 지정 해제가 잇따르고 있다.

국가적 차원에서 법·제도를 기반으로 공공이 도시재생을 추진하는 외국과 달리 우리나라는 지구지정은 공공연히 하지만 이후 주택정비 사업은 철저히 민간조합이 추진하는 방식이었다. 이 같은 정비방식이 부동산 시장 침체로 한계를 드러낸 것이다. 황희연 충북대 도시공학과 교수는 "기존 시가지 기능과 인구가 외곽으로 빠져나가 도심이 쇠퇴하자 이를 재개발·재건축을 통해 해결하려 했지만 부동산 시장이 침체되면서 대량 공급되는 주택을 시장에서 소화하지 못하는 상태"라며 "사업성이 있고 주민들이 원할 경우 재개발이 추진되겠지만 그렇지 않은 곳은 다른 방식의 정비가 필요한 시점"이라고 설명했다.



◇비어가는 구도심, 쇠퇴하는 지방 중소도시= 종합적 도시재생이 필요한 것은 대도시와 중소도시를 막론하고 쇠퇴현상이 심화되고 있기 때문이다. 대도시 구도심 공동화 현상은 심각한 수준이다. 서울 종로구와 중구의 경우 1975년 34만7,759명과 28만4,832명이던 인구가 2010년 각각 15만575명과 12만1,144명으로 절반 이상 줄었다. 역시 구도심인 부산 동구, 인천 동구, 광주 동구 인구 역시 같은 기간 반토막이났다. 인구감소와 상권침체로 빈집과 폐점포가 늘면서 슬럼화가 빠르게 진행되는 상황을 맞고 있다.

지방 중소도시는 상황이 더 열악하다. 국토연구원에 따르면 전국 3,470개 읍면동 중 65%인 2,239곳이 인구 및 사업체 감소, 노후주택 증가 등 쇠퇴하고 있는 것으로 분석됐다. 유재윤 국토연구원 도시재생연구센터장은 "수익성을 기반으로 한 민간 중심의 재개발·재건축은 일부 대도시에 국한됐을 뿐 지방 중소도시는 사실상 도시재생의 사각지대나 마찬가지"라며 "정부의 도시재생 정책은 지방 중소도시가 활력을 되찾는 데 초점을 맞출 필요가 있다"고 지적했다.

◇서울·전주 등 지자체 도시재생 본격화…주민 재생역량·예산이 관건=일부 지자체들은 재개발·재건축 위주의 도시정비 사업의 한계를 깨닫고 도시재생으로 방향을 선회했다. 서울시의 경우 뉴타운 구역지정이 해제됐거나 다가구·다세대 밀집지역을 대상으로 가로를 정비하고 주민센터 등을 건립하는 등 물리적 환경개선과 함께 지역 공동체성을 회복하는 데 초점을 맞춘 주거환경관리 사업을 추진하고 있다. 현재 45개 구역에서 사업이 추진 중이며 마포구 연남동, 성북구 길음동 소리마을과 삼선동1가 장수마을 등 3곳의 사업이 완료됐다.

일부 지방 대도시와 중소도시들도 재생사업을 본격화하고 있다. 충북 청주시 상당구 중앙동 일대 상인들은 2000년대 중반부터 지자체와 함께 차 없는 도로 만들기, 가로정비, 광장조성 등을 추진해 2011년 초1,190명이었던 중앙로 유동인구가 3년 만에 4,000명으로 4배가량 늘었고 상가 공실률도 같은 기간 21%에서 13%대로 줄어들었다. 전북 전주, 경남 창원, 경북 영주 등도 종합적 도시재생에 눈을 뜬 지자체로 꼽힌다.

하지만 이들 일부 지자체를 제외하면 도시재생에 대한 단체장과 주민들의 이해도가 낮고 예산도 부족해 늙어가는 도시를 바라만 보는 실정이다. 조준배 영주시 디자인관리단장은 "주민들이 주도하고 중앙정부와 지자체가 지원하는 재생이어야 오래 지속되고 성과를 낼 수 있다"며 "도시재생의 궁극적 목표는 '자생(自生)'"이라고 강조했다.