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정부가 지방교육재정에 대대적인 메스를 가하는 것은 올해 누리과정 논란을 거치면서 진통을 겪었듯 더 이상 '무상(無償)' 포퓰리즘을 방치해서는 안 된다는 판단 때문이다. 이와 함께 급속도로 진행되는 고령화에 따라 기초연금 등에 들어가는 중앙정부의 의무지출 비중이 눈덩이처럼 불어나면서 재정압박이 거세지고 있다는 현실도 작용했다.
안종석 한국조세재정연구원 선임연구위원은 "고령화 현상은 가속화되고 학생 수는 줄어들어 지방예산의 수요와 공급이 미스매치되는 현상이 짙어지고 있다"며 "중앙정부와 정치권·지방자치단체·교육청 등이 모여 지방재정 효율화에 대한 공론화를 할 시점"이라고 말했다.
◇학생 수는 줄어드는데 교부금은 계속 늘어나=정부가 지방교육재정을 전면 개편하려는 가장 큰 명분은 인구구조의 변화다. 교육부와 일선 교육청 등에 따르면 내년 기준 615만명인 초중고 학생 수는 오는 2020년 545만명으로 12.8% 줄어든다.
반면 지방교육재정교부금(이하 교육교부금)은 같은 기간 39조원에서 59조원으로 무려 34% 급증한다. 현행 교육교부금법에 따라 내국세의 20.27%를 지방교육청에 의무적으로 내려보내야 하기 때문이다.
이는 지자체는 재원부족으로 허덕이는데 교육청은 무상급식 등에 쓰고도 남는 예산은 불용이 되는 불합리한 상황으로 나타난다.
일반재정과 교육재정이 서로 칸막이에 가로막혀 비효율이 발생하고 있는 점도 시급히 개선돼야 할 사항으로 지적된다. 일반 지자체는 복지지출이 △2012년 30조9,000억원 △2013년 35조원 △2014년 40조1,000억원으로 재정압박이 가중되고 있지만 교육 지자체 전입금은 △2012년 9조8,000억원 △2013년 10조원 △2014년 10조1,000억원으로 꾸준히 늘고 있다.
일반재정을 관리하는 지자체들이 예산가뭄에 시달리는 상황에서도 시도교육감들이 무상급식 등 선심성 공약을 해마다 쏟아내는 이유다.
임성일 한국지방행정연구원 선임연구위원은 "현재 지방교육재정은 중앙정부의 재정이전에 전적으로 의존하고 있다는 게 가장 큰 문제"라며 "교육의 수요가 줄어들면 재정을 점진적으로 감축해야 하는 것이 타당하지만 교육과 지방정부재정 간 칸막이가 쳐져 있어 자원배분의 비효율이 발생하고 있다"고 지적했다.
◇통합교부금 도입, 장기과제로 자치 통합까지 검토=정부는 지난 22일 국민경제자문회의에서 내년 4월까지 지방재정과 교육재정을 통합하는 확정안을 내놓겠다고 밝힌 바 있다. 이를 위한 첫 단추가 교육교부금과 일반교부세를 통합한 '통합교부금'을 만드는 것이다. 박근혜 대통령도 이날 회의에서 "지방교부세제도는 1960년대에 도입된 후 기본골격에 큰 변화가 없다"면서 "학생 수가 줄어드는 등 교육환경이 달라졌는데도 현행 제도를 유지해야 하는지 검토해야 한다"며 제도개선 방안 마련을 지시했다.
현행 교부세 배분 방식을 보면 지자체에 배분되는 지방교부세는 인구 수가 가장 중요한 변수인 데 반해 교육교부금의 경우 교육의 수혜자인 학생의 숫자보다는 교직원이나 학교 수가 가장 큰 비중을 차지한다. 이와 함께 교사 1인당 학생 수가 경제협력개발기구(OECD) 최고 수준에 해당하는 만큼 내년부터 학생 수 감소와 연동해 교부금 비율을 낮추는 작업도 동시에 진행한다는 복안이다.
장기적으로는 일선 자치와 교육자치를 통합해 시도지사에 의한 교육감임명제 또는 시도지사와 교육감 간 러닝메이트제도 도입이 검토되고 있는 것으로 알려졌다.
박진 한국개발연구원(KDI) 국제정책대학원 교수는 "그동안 교육과 행정의 재정지출 칸막이 때문에 재정 비효율이 심각했던 만큼 이들 부문에 대한 통합은 반드시 필요한 과제"라며 "교육계와 지자체의 반발이 있겠지만 정부가 국민의 지지를 바탕으로 이해 당사자들을 끊임없이 설득하는 작업을 벌여야 한다"고 말했다.
