신종 코로나바이러스 감염증(코로나19) 충격으로 우리나라뿐 아니라 전 세계가 과감한 재정을 투입하고 있다. 정부는 최근 7조8,000억원 규모의 4차 추가경정예산안과 지출 증가율 8.5%로 555조원 규모의 2021년 정부 예산안을 발표했다. 나랏빚이 2년 뒤 1,000조원을 돌파하게 됨에 따라 효율적인 예산편성과, 위기 이후의 재정관리 등 재정정책이 중요해졌다. 김우철 서울시립대 세무학과 교수(전 재정특위 위원), 염명배 충남대 경제학과 명예교수(전 한국재정정책학회장), 홍종호 서울대 환경대학원 교수(전 한국재정학회장) 등 재정전문가 3인(가나다순)에게 향후 정책방향에 대한 고언을 들었다. /편집자주
●참석자
김우철 서울시립대 세무학과 교수, 염명배 충남대 경제학과 명예교수, 홍종호 서울대 환경대학원 교수(가나다순)
-4차 추경안에 대해 어떻게 평가하십니까.
△염 교수=추경은 숨이 넘어가는 응급환자를 살리기 위한 ‘산소호흡기’ 역할을 해야 합니다. 사회적 거리두기 조치로 심각한 타격을 입은 자영업자, 소상공인, 취약업종 실업자 등 소득이 급감한 계층을 대상으로 집중적 핀셋지원을 해줘야 합니다. 경제 살리기가 목적이라면 전 국민 지원금 지급이 옳겠지만, 지금은 4차 추경 전액을 당장 생계위협을 받는 계층 지원에 써야 합니다.
△홍 교수=코로나19 2차 확산에 따른 방역 강화로 인해 매출 감소, 고용 불안, 일자리 상실 등 경제생활에 직접적인 타격을 받는 직종과 계층을 일차적인 지원대상으로 하는 것은 적절해 보입니다. 7조8,000억원 규모로 책정한 것은 재정당국이 올해 국내총생산(GDP) 대비 관리재정수지적자 비율을 6% 수준으로 유지하려는 의지로 보입니다.
△김 교수=코로나19 재확산에 따른 경제적 어려움과 위험의 가중에 대응하기에는 미흡한 방안이라고 판단합니다. 경기침체 장기화와 사회적 거리두기 강화로 직접 피해를 입는 분들에게 실질적 지원이 제공되기에는 한계가 명확합니다.
-국회 심의 과정에서 수정이 필요한 부분이 있습니까
△김 교수=지원 대상의 폭을 넓게 잡는 바람에 지원 수준이 너무 낮아진 점을 보완해야 합니다. 통신료 지원이 대표적으로 시정되어야 할 대목이고, 청년 50만원 지급도 현재의 경제생활을 유지할 능력이 부족한 경우에 한해 주는 것이 적절합니다.
△홍 교수=만 13세 이상 통신료 2만원 지원은 무슨 목적으로, 어떤 효과를 기대하고 결정했는지 이해되지 않기에 원점에서의 재고가 필요합니다.
△염 교수=청년, 초등학생 학부모, 전 국민 대상 통신료 감면 등 불특정 다수를 대상으로 한 소비 측면의 무차별 지원은 지양해야 합니다.
-추경 논의 과정에서 ‘선별’이냐 ‘보편’이냐 논쟁이 제기됐습니다. 1차 때와 같은 전국민 지원금 지급에 대해서는 어떻게 생각하십니까
△김 교수=현재 우리나라 재정상태가 전 국민 지원금을 추가 지급할 여력이 있다고 보지 않습니다. 코로나19 위기가 계속된다면 정말 생계유지 자체가 불가능한 취약계층이 크게 늘어납니다. 재원을 취약계층에 우선적으로 그리고 집중적으로 활용해야 합니다.
△홍 교수=재난지원금을 둘러싼 선별과 보편 논쟁은 기본소득 문제와 맞물려 있는 데다, ‘정도’와 ‘정책’보다는 ‘여론’과 ‘정치’에 민감한 정치인과 정치권의 지나친 개입으로 지극히 혼란스러운 상태입니다. 코로나19로 인한 경제충격을 계기로 긴급재난지원금을 통해 기본소득의 이념을 실현하려는 일각의 움직임을 경계합니다. 2차 추경 때 전 국민 재난지원금 방식이 채택된 것은 향후 재정운용에 부담으로 작용할 것입니다. 경제적 한계상황에 노출될 수 있는 중위소득 이하 계층 및 소상공인에 대한 집중적인 지원이라는 원칙을 갖고 국민을 설득하고 정책을 일관되게 추진했다면 정책 실효성은 물론, 사회적 배려와 연대의 증진을 통한 국민통합이라는 대의 차원에서도 훨씬 나았다고 봅니다.
-정부는 코로나19 상황이 이어지고 있어 내년에도 확장재정은 불가피한 측면이 있다고 설명합니다.
△염 교수=코로나19 사태로 단기적 재정확대가 불가피하기는 하지만, 급하니까 무조건 불부터 끄자는 식으로 마구잡이로 재정을 살포해서는 안됩니다. 정책효과를 극대화할 방안을 심각하게 고민하고 ‘현명한 지출(wise spending)’을 모색해야 합니다. 다시 말해 어떻게 재정건전성을 되돌려 놓을 것인가에 대한 고민도 함께 해야 합니다.
△홍 교수=정부의 재정운용은 코로나19 사태의 종식 시점과 밀접한 관련이 있으므로 내년까지는 확장적 재정운용이 불가피한 측면이 있습니다. 문제는 확장 재정을 운용하는 방식입니다. 재정을 어느 분야에 어떻게 사용하는 것이 경제의 선순환을 가져올 지 심사숙고할 필요가 있습니다. 그린뉴딜과 관련한 스마트 사회간접자본(SOC)에 재정을 적극 활용할 것을 주문하고 싶습니다. 디지털과 녹색을 결합한 SOC 사업(물 관련 치수 및 이수, 전력 송전망 등 에너지 인프라)은 산업 파급효과와 일자리 창출 효과가 큽니다.
-정부가 2025년까지 국비 114조원을 투입하는 한국형 뉴딜 사업은 어떻게 보십니까
△김 교수=경기침체에 대한 대응수단으로 단기간에 사업들이 기획되면서, 연구개발(R&D) 지원을 위한 단순 재정투입 위주로 정책을 짰다는 한계가 있습니다. 신재생에너지 분야는 환경보존과 연결되는 공공성으로 인해 정부개입이 필요하고, 그나마 재정투입의 여지가 있다고 생각합니다. 그러나 정보기술(IT)분야의 경우 민간 기업들이 미래 시장과 이익을 놓고 사활을 건 경쟁을 펼치고 있습니다. 기술 지식과 이해가 부족한 정부가 재정을 이용해 시장에 직접 참여하는 방식은 성과를 기대하기 어렵고, 재원이 낭비될 위험이 높아 비효율적입니다. 재정보다는 제도와 환경을 근본적으로 개편하는 일이 더 중요한 정부 역할입니다.
△홍 교수=저도 비슷한 생각입니다. 디지털 분야는 민간이 훨씬 잘 할 수 있고 이미 세계적인 테크(tech) 기업들이 주도하고 있습니다. 정부가 섣불리 재정을 특정 부문에 사용할 경우 민간 투자를 포함해 의사결정을 왜곡하고 위축시킬 수 있습니다. 반면 녹색 분야는 많은 시장실패가 존재합니다. 기후변화 저감을 위한 재생에너지 중심의 에너지전환 및 에너지효율 제고 정책, 기후변화 적응을 위한 도시·하천·해안 인프라 구축은 일차적으로 정부의 주도적 역할과 재정투자가 중요하기 때문에 보다 속도를 낼 필요가 있습니다.
-정부의 재량지출 구조조정과 재정집행 관리는 어떻게 평가하십니까
△홍 교수=재정지출 구조조정 노력은 바람직합니다. 신규 도로건설 사업은 완전히 제로베이스에서 재검토할 필요가 있습니다. 전통적인 SOC는 노후시설에 대한 재투자 관점으로 바꿔야 합니다. 특히 부처 간 고질적인 칸막이로 인해 발생하는 중복사업들에 대한 과감한 구조조정이 필요합니다. 또 부처 간 협업을 극대화함으로써 사업효과와 예산집행의 효율성을 높일 수 있도록 실질적인 컨트롤타워 시스템 구축과 지속적인 부처 간 협업 성과 모니터링 노력이 있어야 합니다.
-올해 추경과 내년 본예산에 소비쿠폰 예산이 늘었습니다. 승수효과 등 실효성은 어떻게 보십니까.
△김 교수=소비쿠폰으로 소비가 과도하게 침체될 위험을 줄이는 효과는 있습니다. 다만, 단기적이고 일시적인 효과 이상을 기대할 수는 없습니다. 경제위기 발생 시 소비의 총량이 줄어드는데, 쿠폰제도는 줄어드는 소비 가운데 일부를 소비자가 자신의 돈이 아닌 정부재원으로 지출하는 것 뿐입니다.
-정부는 재정투입을 통한 GDP확대로 세수가 증가하고 국가채무비율이 낮아지는 선순환 효과를 기대하고 있습니다.
△염 교수=‘좋은 부채(착한 빚)’는 절대 불가능합니다. 이 이론이 들어맞기 위해서는 재정승수가 1보다 커야 하는데 실제로는 구축효과 등으로 인해 1보다 작게 나옵니다. 특히 긴급재난지원금과 같은 현금복지지출은 승수효과가 0.16에 불과할 정도로 매우 낮은 수준이라서 빚을 내서 정부지출을 할 경우 현실적으로 빚을 갚을 만한 충분한 경제성장을 기대하기는 힘듭니다.
△홍 교수=올해 마이너스 성장과 성장률 하락으로 추가 세입경정이 불가피할 수 있습니다. 그러면 올해 국가채무비율은 정부가 제시한 43.9%보다 늘어난 44.5%에 달할 가능성이 있다고 보입니다. 문재인 정부는 역대 최대 규모, 최고 속도의 확장 재정정책을 사용한 정부로 기록될 것입니다. 문제는 2021년입니다. 경기활성화와 경제회복의 물꼬를 터야 2022년 재정운용 부담이 줄어듭니다.
-GDP대비 국가채무비율은 지난해 38.0%에서 올해 43.9%까지 상승합니다. 코로나19 위기 상황을 감안하더라도 최근 몇 년간 빚 증가 속도가 급격히 빠른 점이 우려됩니다.
△염 교수=확장재정의 팽창속도가 지나치게 빠르다고 생각합니다. 국가채무는 매년 100조원대 벽을 뛰어넘으면서 10% 이상의 무서운 속도로 급팽창하고 있습니다. 현 정부는 심각한 위기 상황이 아니었던 때에도 과도하게 재정을 확대했습니다. 그리스와 아르헨티나 같은 나라들은 이전에는 잘 살았지만 포퓰리즘식 방만한 재정 운용으로 지금은 극심한 재정파탄에 시달리고 있습니다.위기를 맞았을 때 재정이 제대로 된 방파제와 버팀목 역할을 하기 위해서는 평소에 튼튼하고 건실하게 구축해 놓아야 합니다. 지난 외환위기와 글로벌 금융위기를 우리가 성공적으로 헤쳐나갈 수 있었던 것도 바로 건전한 재정 덕분이었음을 잊어서는 안 됩니다.
△김 교수=코로나19 경제위기에 대응하는 재정정책 운용의 원칙은 경제 펀더멘탈이 심각하게 훼손되지 않도록 중장기적인 재정건전성 유지라는 현실적 제약 하에서 재정여력을 적극적이고 효율적으로 활용하는 것입니다. 추경과 내년 지출증가세는 불가피한 점이 있습니다. 재정건전성 유지가 위기국면에서 정책의 제약요인이지 목표는 아니지만, 그럼에도 지금의 채무 증가 속도는 너무 빠릅니다. 적어도 코로나19 위기 이후에는 재정안정화를 통해 크게 소진된 재정여력을 회복하는 노력을 시작해야 합니다. 현재 우리나라의 잠재성장률과 채무관리 목표 수준을 고려한다면, 관리재정적자의 장기적인 균형수준은 3%입니다. 코로나 위기 이후에는 재정적자를 이 수준으로 낮추는 노력을 해야 합니다.
-얼마 전까지 GDP대비 국가채무비율 40%, 관리재정수지적자 3%를 일종의 심리적 마지노선으로 여긴 적이 있습니다. 어느 정도 수준으로 관리해야 한다고 보십니까.
△홍 교수=적정수준을 일률적으로 말하기는 어렵습니다. 코로나19 사태와 같이 예측하지 못한 상황이 벌어질 경우 확장적 재정운용이 불가피합니다. 문제는 코로나 이전인 2019년 정부가 수립한 재정운용계획에서도 5년 간 관리재정수지 적자규모가 지속적으로 증가하는 것으로 전망했습니다. 저금리에 의존해, 누적되는 국가채무의 잠재적 심각성을 무시한다면 안이한 재정운용이라는 비판에서 자유로울 수 없습니다.
△염 교수=우리는 GDP의 60% 수준인 유럽의 마스트리흐트 조약을 근거로 거기에 한국의 특수한 상황(통일비용 10%포인트+연금부담 10%포인트)을 감안해 암묵적으로 40%를 적정 채무비율로 지켜왔습니다. 재정이 한번 무너지기 시작하면 걷잡을 수 없다는 것을 명심해야 합니다. 지금이라도 국가채무비율을 40%대 안에 묶어놓는 재정준칙을 만들어야 합니다. 이 비율이 50%를 넘어가면 더 이상 통제가 어려울 수도 있기 때문입니다. 지출개혁을 통해 불요불급한 지출은 가급적 줄이고 경제성장에 효과가 있는 지출로 우선순위를 다시 짜야 합니다.
-경제개발협력기구(OECD) 평균 110%와 비교해 절대적인 수치가 양호하긴 합니다만, 국가채무비율 증가 추세가 국가신용등급에 미치는 영향은 어떨까요.
△김 교수=현재 다른 OECD 국가들도 대규모 재정적자와 국가채무 급등을 직면하고 있기에, 우리나라만 재정악화를 문제 삼지는 않을 것으로 생각합니다. 그러나 만일, 우리나라 국가채무가 중기재정운용계획 상의 예상 비율(2024년 58%)을 넘어서게 되는 시점에서는 우리경제가 감당하기 어려운 채무증가 속도라는 판단으로 인해 국가신용등급 하방 압력이 상당히 강하게 작용할 것으로 생각합니다.
△염 교수=올해 코로나19로 전 세계적으로 국가부채가 늘었다는 점에서 46%가 넘었다고 바로 신용등급을 강등할 것으로 보지는 않습니다. 다만 위기대응을 위한 부채 증가의 속도가 다른 나라에 비해 월등히 빠르다면 신용등급 강등 사유가 됩니다. 우리가 OECD 평균에 비해서 채무비율이 절대적으로 양호하니 안심해도 된다는 생각에는 동의하지 않습니다. OECD 평균에는 미국, 일본, 영국, 유로존 국가 들과 같은 기축통화국들이 모두 포함되어 있기 때문입니다. 이들은 어지간히 국가부채가 높아도 자국 통화력을 이용해 버틸 수 있습니다.
△홍 교수=팬데믹이 초래한 미증유의 경제위기 상황이기 때문에 국가채무비율 증가에 따른 국가신인도 하락 가능성은 높지 않을 것으로 판단합니다. 다만 정부가 OECD 평균과 비교해 우리나라의 절대적 수치가 양호하다는 식의 안이한 방어 논리를 앞세우는 것은 바람직하지 않습니다. 우리나라는 채무비율 증가 속도와 고령화 속도가 매우 빠르기 때문입니다.
-기초연금, 아동수당 등 경직성 이전지출이 꾸준히 늘어나면서 앞으로 재정지출은 일정 수준 확대될 수 밖에 없습니다. 늘어나는 세출에 맞춰 세입확대 부분도 고민이 필요할 것 같습니다. 증세가 필요합니까.
△홍 교수=현재보다 복지수준을 높이고자 한다면 궁극적으로 세 부담은 늘어날 수밖에 없습니다. 성장률이 예상보다 낮아지면 세수 탄력성에 따라 조세수입도 줄어들게 됩니다. 우리나라는 아직 복지수준을 어디까지 가져갈 것인가에 대한 국민적 합의가 마련되지 않았습니다. 중부담/중복지라는 표현은 잘못됐습니다. 중복지/중부담이 맞는 말입니다. 먼저 복지수준과 범위에 대한 국민 합의를 도출하고, 이를 충족하기 위해 얼마나 세금을 걷어야 할 것인가를 합의해야 합니다.
△염 교수=재정지출 증대로 재원이 부족하게 되면 증세가 원칙입니다. 다만 증세는 인기가 없는 정책이기 때문에 표를 의식한 정치권에서는 가급적 이 방법을 피하고 증세를 하더라도 소수층인 고소득층이나 투표권이 없는 기업 등에 부담을 전가시킬 가능성이 있습니다. 그러나 이른바 ‘부자증세’도 이제 거의 한계에 도달해 모든 사람이 부담하는 보편적 증세가 불가피한 선택이 아닐까 생각합니다. 세제개편을 한다면 가장 먼저 소득세를 개편해 근로소득세 면세자 비율을 줄이는 것이 올바른 방향이고 다음이 재산세라고 봅니다.
△김 교수=우리는 현재 사실상 6% 재정적자 시대를 맞이하고 있습니다. 복지확대와 코로나19 경제위기 대응으로 재정지출 규모가 크게 그리고 빠르게 확대되고 있습니다. 6% 적자는 유지 가능하지 않기에, 세입확충은 필연적입니다. 위기의 파급효과로 당분간 세수 증가세가 위기이전 상태로 회복되기는 힘들어, 정부 재정관리에 어려움이 가중될 것으로 생각합니다. 다른 나라에 비해 크게 낮은 개인소득세 부담의 정상화가 우선 시급하고, 투기 대응용으로 전락한 부동산 보유세의 세원을 넓히는 합리화, 필요하면 최종적으로는 낮은 부가가치세율 인상도 검토해야 한다고 생각합니다.
-국민연금 등 연금과 기금 고갈 문제도 짚어봐야 합니다
△염 교수=연금과 기금 고갈 문제에 대해서는 뾰족한 묘방이 없습니다. 정공법으로 가야지요. 정공법이란 더 많이 받으려면 더 많이 내야한다는 것입니다. 인구가 줄어 미래세대의 부담이 더 커지기 전에 미래의 피부양자인 현 세대가 자신이 받을 연금을 더 많이 마련해놓아야 합니다.
△김 교수=인구 고령화에 따라 국민연금 적립금이 소진(2057년)되는 문제를 피할 수 없어, 현재의 연금제도는 지속 가능하지 않습니다. 저출산 현상 심화로 적립금 소진 이후 부과방식으로 전환하면, 다음 세대가 부담해야 할 보험료율(30.35%)은 현재 요율의 3.4배로 비현실적 수준으로 급등합니다. 국민연금과 관련한 지금까지의 혼란과 시간 낭비를 반복하지 않기 위해서는, 정부는 먼저 연금제도 개편에서 추구하는 목표의 우선순위를 분명히 정하고 이에 대한 국민적 동의를 구해야 합니다. 지금 우리에게 필요한 것은 임기응변적인 절충안이 아닌 개혁적인 개편안입니다.
-기획재정부는 이달 중 재정준칙을 내놓을 예정입니다. 어떻게 마련해야 한다고 보십니까
△홍 교수=재정건전성 우려에 따른 비판여론을 무마하기 위한 고육지책이기에 솔직하지 않고 현실적이지도 않다고 봅니다. 실효성 있는 채무준칙이나 수지준칙을 도입할 가능성은 없으며, 결국 일반적 수준의 선언에 그칠 가능성이 높습니다. 저는 순차적, 단계적 접근을 제안합니다. 좀 더 현실적인 접근으로 ‘다년도 기준 지출준칙’ 도입을 정부에 요구하고 싶습니다. 이미 OECD 여러 나라에서 시행하고 있습니다. 특정 정권 임기 동안 지출 상한선을 두는 방식으로 재정준칙을 운용한다면 보다 책임 있게 재정운용을 할 수 있는 기제로 작용할 수 있고, 추후 수지준칙이나 채무준칙을 도입할 수 있는 효과적인 출발점이 될 수 있습니다.
△김 교수=유연한 재정준칙으로 모범적이거나 성공한 다른 나라 사례는 사실 아직 없습니다. 엄격한 준칙도 실제 운영해보면 성공하기 힘든 것이 현실입니다.코로나19 위기로 재정 관리에 비상등이 켜진 지금부터는 구체적이고 법제화된 경성 준칙 도입이 필요하다고 판단합니다. 코로나 위기 이후 재정적자를 3%로 축소하는 것이 재정 관리의 관건인데, 정치의 재정개입이 일상화된 현재 유연한 준칙은 실효성이 없습니다. 재량지출을 명목성장율 이하로 제한하는 ’지출준칙‘과 재정적자를 3% 이내로 통제하는 ’수지 준칙‘이 채무비율의 상한을 명시하는 ’채무준칙‘보다 바람직합니다. 채무비율 상한선은 단기적 시계 하의 목표로 설정돼야 재정통제력이 생깁니다. 너무 먼 시기의 목표를 잡아 놓으면 구속력이 없습니다.
△염 교수=재정지출의 남용을 통제하기 위해 재정준칙이 마련돼야 합니다. OECD국가에서 가장 많이 도입된 재정준칙은 예산(재정)수지준칙과 부채준칙입니다. 가장 강한 준칙은 국가채무비율 혹은 연간 부채 증가액(규모)을 확정해 놓는 것이고 그보다 조금 신축적인 것은 재정적자 및 국가채무 증가율을 일정 범위 안에 두는 것입니다. 준칙 자체는 강한 수준으로 정하고 다만 상황 및 여건 변화에 따라서 신축적으로 운영할 수 있도록 단서·유보조항을 조건별로 명시하면 어떨까 생각합니다.
-마지막으로 정부가 어떤 재정정책을 펼쳐야 한다고 권고하시겠습니까.
△김 교수=위기극복을 위해 재정은 적극적 역할을 해야 합니다. 이런 의미에서 정부가 제시한 내년 지출증가율은 수용될 것으로 봅니다. 그러나 경제위기 시기의 재정정책도 엄연히 재정유지 가능성이라는 중장기적 제약 하에서 운영돼야 합니다. 코로나 이후에는 정부가 재정안정화 드라이브(Drive)를 통해 6%에 이르는 재정적자를 반드시 3%로 줄여야 합니다.
△염 교수=나랏빚 늘리는 것을 대수롭지 않게 생각해서는 안 됩니다. 한번 고삐가 풀리면 그것을 제어하기가 좀체 쉽지 않기 때문입니다. 빚을 갚지 못하면 그 빚은 고스란히 미래세대에게 전가됩니다.
/정리=황정원·하정연기자 garden@sedaily.com
