지난 18일 법무부 산하 법무·검찰개혁위원회가 120명 규모의 수사인력으로 구성된 공수처 설립 권고안을 발표했다. 공수처장이 이끄는 검사들이 수사권과 기소권을 바탕으로 2급 이상 고위공무원과 그 가족의 권력형 비리를 전담 수사한다는 게 골자다. 검경과 수사 대상, 범위가 중복될 경우 검경이 사건을 공수처로 이첩하도록 하는 ‘우선 수사권’을 갖도록 했다. 법무부는 이번 권고안과 국회 계류 법안을 바탕으로 입법부와의 공식 논의에 들어가기로 했지만 넘어야 할 산이 많다. 공수처 신설 법안이 지난 20년 동안 13차례 국회에 제출됐지만 수사의 중립성 논란 때문에 합의에 이르지 못했다. 공수처 찬성 측은 고위공직자 부패를 근절하고 검찰과 정권의 유착관계를 끊기 위해서도 공수처 신설이 꼭 필요하다고 주장한다. 반대 측은 공수처 설치로 검찰의 정치화 문제가 해결되지도 않고 공수처와 검찰이 서로 경쟁, 책임 전가할 경우 국가의 형사사법체계를 혼란에 빠뜨릴 수 있다고 반박한다. 양측의 견해를 싣는다.
최근 법무부에 설치된 법무·검찰개혁위원회는 고위공직자범죄수사처 법안을 만들어 검찰 개혁을 위한 권고안으로 제시했다. 이 권고안에 대해 법무부 장관은 기본적인 틀을 갖고 정부입법 대신 의원발의 법안에 법무부 입장을 조율할 것이라고 언급했다. 이는 이미 국회에 3개의 공수처 법안이 제출돼 있다는 점을 고려한 것으로 보인다. 정부와 별개로 그동안 국회는 제출된 공수처 법안들을 갖고 공청회도 개최하는 등 입법 절차를 진행하고 있지만 이에 대한 여야 간 의견 차이가 커서 합의를 도출하지 못하고 있다.
공수처가 검찰 개혁의 방안으로 나온 것은 현 검찰권에 대한 불신에 기인한다. 과거 검찰은 집권세력에 좌우되면서 정치화됐으며 집권세력은 검찰을 이용해 국민을 통제하고는 했다. 이런 문제는 민주화가 진행되면서 점차 개선됐지만 국민은 여전히 검찰에 대해 강한 불신을 갖고 있다. 지난 정부에서 보았듯이 검찰은 집권세력에 휘둘렸고 주어진 권한을 헌법과 법률에 따라 제대로 행사하지 못했다. 정치적 사건이나 고위공직자 범죄사건, 검찰 고위직 사건에서 검찰의 소극적 수사는 항상 비판의 대상이 됐다. 검찰 개혁의 목소리가 높아진 것에는 검찰 스스로 자초한 면도 많다.
공수처는 검찰이 수사권과 기소권을 독점하면서도 이를 정치적으로 오·남용하거나 자기 식구에게 제대로 행사하지 않은 것에 대한 방안이다. 이번 권고안에 대해 개혁위원회는 공수처의 정치적 중립성을 확보하기 위한 장치를 마련했고 고위공직자의 범죄수사에 전념하도록 제도화했기 때문에 부패 방지와 검찰 개혁에 일조할 것이라고 한다. 우리 정치 현실에서 수사 대상과 권한을 고려한다면 공수처의 규모를 이번 안보다 확대하는 것이 필요할지도 모른다. 그런데 고위공직자의 부패 등 범죄가 이를 수사하고 기소할 법이나 기관이 없어서 발생하는 것은 아니다. 우리나라 검찰이 선진국 검찰과 달리 무소불위의 권한을 갖고 있기 때문에 검찰의 정치화를 지적하는 것이 아니다.
세계적으로 수사권과 기소권을 분리하거나 분산시키는 국가는 별로 없다. 특히 고위공직자만 대상으로 수사권과 기소권을 가진 특별 국가기관을 설치하고 있는 국가는 탄자니아를 제외하고는 찾아보기 어렵다. 비록 고위공직자만 대상으로 한다지만 국민의 신체 자유를 제한하는 수사권과 기소권을 가진 국가기관을 만드는 것은 국가인권위원회의 경우와는 달리 헌법에 근거를 두는 것이 필요하다고 본다.
소위 선진국들에서도 고위공직자들의 부패나 범죄가 발생한다. 그런데 그들은 특별기관을 만들지 않는다. 검찰 개혁에서 핵심은 인사권의 독립을 통해 검찰의 정치화를 차단하는 것이다. 비록 공수처 권고안에서 처장추천위원회, 국회 인사청문 절차, 자체 인사위원회를 통한 구성원의 선발 등에서 정치적 독립 장치를 마련했더라도 우리 정치 현실에서 그 정도로 독립성이 충분히 보장된다고 말하기는 어렵다. 그리고 공수처가 신설된다고 하더라도 검찰이 갖고 있는 문제가 해결되기 전에는 검찰이 개혁됐다고 할 수 없을 것이다. 오히려 잘못하면 양 기관의 경쟁 또는 경우에 따라 책임 전가로 국가의 형사사법체계만 혼란에 빠질 가능성도 있다.
국가의 권력기관을 만드는 것은 정말 신중을 기해야 하는 문제다. 공수처의 수사 대상이 고위공직자에 한정된다고 하지만 그 영향은 전 국민에게 미치는 것이다. 국민은 그동안 권력층의 부패에 분노했으며 검찰의 자의적·소극적 수사에 실망하고 불신했다. 그런데 검찰권의 오·남용에 대해서는 탄핵하는 강력한 통제 방법도 있고 책임을 물어 인사 조치하는 방법도 있는데 그동안 이를 거의 하지 않았다. 왜냐하면 검찰의 정치화와 권한의 오·남용 배경에는 집권세력이 있었기 때문이다. 이는 역대 정부가 대동소이했다. 이런 문제가 공수처를 만든다고 해결될지는 의문이다. 오히려 공수처가 고위공직자의 부패와 범죄를 감시하겠다는 의지로 권한을 과잉 행사한다면 더 큰 문제를 야기할 수도 있을 것이다.
국민이 원하고 필요하다면 공수처를 만들 수도 있다. 그러나 이보다 더 중요한 것은 국민 누구에게나 동일한 기준으로 공정하고 투명하게 수사권과 기소권을 행사할 수 있도록 법과 제도를 개선하고 검찰을 이용하지 않겠다는 집권세력의 의식 변화가 선행하는 것이다. 공수처의 설치는 득만 생각할 것이 아니라는 점에서 보다 신중을 기해야 할 문제다. 또한 당장 검찰 개혁을 위해서는 관련법의 개정부터 시작해야 할 것이다.
김상겸 동국대 법과대 교수
