7일 국회도서관에서 (사)좋은정책포럼이 연 ‘개헌, 대한민국 100년을 생각한다’ 토론회에서 정세균 국회의장(왼쪽 세번째부터), 임혁백 고려대 명예교수, 김원기 전 국회의장, 김형오 전 국회의장 등이 기념촬영을 하고 있다. /사진제공=좋은정책포럼문재인 대통령이 여야 대립으로 국회 개헌안 마련이 난항을 겪자 대통령 직속 정책기획위원회에 개헌안 준비를 지시한 가운데, 임혁백 고려대 정치외교학과 명예교수가 7일 대통령, 의회, 지방정부의 공동통치제(condominium)이자 공동책임제(co- governance)인 혼합정체를 제안했다.
임 명예교수는 이사장을 맡고 있는 (사)좋은정책포럼이 이날 국회 도서관에서 연 ‘개헌, 대한민국 100년을 생각한다’는 개헌 토론회에서 발제를 통해 “혼합정체를 채택하면 대통령제, 의원내각제, 이원집정부제를 둘러싼 갈등을 해결할 수 있다”며 이같이 밝혔다.
임 교수가 명명한 혼합정체는 대통령중심제나 대통령책임제도 아니고 의회(내각)중심이나 의회(내각)책임제도 아니다. 혼합정체는 대의기구들 간 견제와 균형을 통해서 대표들이 공익을 추구하도록 하는 자유주의적 공화주의 헌정제도로 각 정파들이 혼합정, 공화주의, 공동통치, 공동책임을 특징으로 하는 혼합정체에 타협할 수 있을 것이라는 게 그의 주장이다.
현재 청와대와 여당은 4년 중임 대통령제 등을 포함한 권력구조까지 6·13 지방선거에서 국민투표에 부치기 힘들 경우 지방분권이나 인권 등 여야가 합의가능한 수준에서 개헌안을 만들자는 입장이나, 이원집정부제에 기운듯한 자유한국당은 “충분한 논의가 필요하다”면서도 속내는 개헌안 국민투표가 선거와 맞물리면 불리하다며 연말에 국민투표에 부쳐야 한다고 맞서고 있다.
이런 상황에서 여야 대타협을 위한 대안적 권력구조인 혼합정체를 검토하자고 임 교수는 강조했다. 그는 “현 시점에서 의원내각제는 실현가능성이 없으며 대통령책임제와 이원집정부제는 각각 촛불혁명의 정신인 분권과 자치, 국민의 자유와 안전을 보호하는 정부를 구현하는데 적합하지 않다는 것이 드러났다”며 “권력구조를 둘러싼 대타협은 두 권력구조의 중간을 취하는 타협이 아니라 두 권력 구조의 장점을 취하여 혼합형 권력구조로 타협하는 것이어야 한다”고 설명했다.
정세균 국회의장은 축사를 통해 “촛불시민혁명과 새로운 대한민국을 바라는 국민의 열망 등 역사적으로 개헌이 이뤄질 수밖에 없는 필요조건을 갖췄다”며 “기본권 확대와 분권의 제도화를 요구하는 시대적 정신과도 맞닿아 있다”고 강조했다. 정 의장은 이어 “내년은 대한민국임시정부 수립 100주년을 맞아 새로운 100년을 내다보는 긴 안목으로 대한민국의 기초를 재설계해야 한다”면서 “시대의 흐름을 내다보는 미래지향적인 개헌, 국민과 함께하는 민주적 개헌이 이뤄질 수 있도록 당파와 이념을 뛰어넘어 대한민국의 나아갈 길을 밝혀줄 것”을 요청했다. 국회 개헌특위 자문위원회 공동위원장을 맡고 있는 김원기 전 국회의장과 김형오 전 국회의장도 축사를 통해 국가백년지대계를 놓는 개헌안을 강조했다.
이날 심지연 경남대 명예교수(전 국회입법조사처장)의 사회로 이인영 더불어민주당 의원, 정종섭 자유한국당 의원, 천정배 민주평화당 의원, 심상정 정의당 의원, 이현출 건국대 정치외교학과 교수, 장영수 고려대 법학대학원 교수, 이준한 인천대 정치외교학과 교수가 토론을 벌였다.
한편 정해구 정책기획위원장은 이날 프레스센터에서 기자간담회를 갖고 “전문성과 대표성을 갖춘 사회 각계 위원들이 참여하는 ‘국민개헌자문특위’를 구성할 예정”이라고 말했다. 그는 “대통령이 개헌안을 발의할 경우를 대비해 국민 의견을 수렴하는 한편, 이를 바탕으로 대통령에게 보고할 개헌안을 마련할 것”이라며 이같이 밝혔다. 문재인 대통령은 5일 청와대에서 열린 수석·보좌관회의에서 “국회가 국민의 뜻을 받들어 합의하는 게 최선이지만 국회 합의만을 기다릴 상황이 아니다”라며 정책기획위원회에 국회와 협의할 개헌안을 준비하라고 지시한 바 있다. /고광본 선임기자 kbgo@sedaily.com
7일 국회도서관에서 (사)좋은정책포럼이 연 ‘개헌, 대한민국 100년을 생각한다’ 토론회에서 전문가들이 개헌을 놓고 열띤 토론을 벌이고 있다. /사진제공=좋은정책포럼참고: 임혁백 교수가 배포한 발제문 요약본
I. 개헌의 필요성
- 개헌은 왜 필요한가?
- 첫째, 혁명은 새로운 시대정신을 새 헌법에 담음으로써 제도적으로 완성되기 때문.
- 미국: 독립전쟁 이후 1787년 필라델피아 헌법제정회의
- 프랑스: 1789년 혁명 이후 7월 9일 헌법제정국민의회- > “인간과 시민들의 권리들에 대한 선언” (인권선언) 공포 ->1791년 프랑스 헌법 제정
- 대한민국에서는 1948년 단독정부를 수립한 이래 세 차례의 시민혁명이 있었고 혁명의 시간에 예외없이 헌법을 개정하여 혁명의 시대정신을 제도적으로 새 헌법에 담음:
- 4.19 학생혁명 이후 내각책임제 헌법->제2공화국의 기본 틀
- 1987년 6월 민주화 혁명 이후 대통령 직선제 개헌->87년 체제의 기본 틀
- 2016과 2017년에 일어난 촛불시민혁명은 아직 진행형
- 새로운 헌법을 만들어 혁명의 시대정신을 혁명을 제도적으로 완성해야 하는 당위성이 있고 여야가 이점에 관해서는 동의하는 것으로 봅니다.
II. 개헌의 원칙
- 2018년 개헌원칙은 촛불민심의 요구를 담는 국민개헌이어야한다는 것
- 2018년 개헌에서 촛불민심은 무엇을 요구하는가?: 분권, 자치, 자유
1. 분권, 자치, 자유
- 촛불혁명은 제왕적 대통령에 의한 권력남용과 정치적 자유를 억압한데 분노한 시민들이 일으킨 혁명이다. 따라서 2018년 촛불개헌의 시대정신은
- 첫째, 대통령으로 권력이 집중되어 있는 중앙집권적 권력을 중앙정부 차원에서 분권, 분산하는 권력구조와 전국적 차원에서는 중앙과 지방이 권력을 분점하는 분권과 자치이다.
- 둘째, 촛불민심은 제왕적 대통령에 의해 침해받은 자유를 보장할 수 있는 기본권을 헌법에 담아줄 것을 요구한다.
- 그러므로 2018년 개헌의 핵심쟁점은 기본권 강화, 지방분권 개헌, 중앙에서 분권형 권력구조의 수립이다.
- 그런데 개헌특위에서 기본권 강화와 지방분권 개헌에 관해서는 상당한 합의가 이루어져 있으나 권력구조 문제에 관해서 여야가 첨예하게 대립하고 있기 때문에 개헌 실현을 위한 타협은 권력구조를 중심으로 이루어져야한다.
2. 분권
- 2018년 개헌의 시대정신은 분권
- 박근혜 전 대통령의 탄핵과 촛불혁명을 불러온 원인은 대통령으로의 과도한 권력 집중과 3권분립의 견제와 균형이 작동하지 않는 제왕적 대통령의 문제
- 대통령으로의 과도한 권력 집중과 중앙집권으로 중앙과 지방, 지방과 지방간의 권력균형 파괴
- 그러므로 2018년 개헌의 키워드는 분권이고 분권을 중앙정부 내부에서 그리고 중앙과 지방간에 달성하는 것이 목적
3. 자유
- 시민의 기본권을 보장하는 권리장전을 만들고, 정부 (국가)가 시민의 자유에 속하는 영역을 침해하거나 간섭하지 못하게 철저한 자유헌정주의와 법치주의를 확립
- 자유민주주의의 확립에 필요한 소극적 자유: 자유주의적 기본권에 더하여
- 시민들이 적극적으로 삶의 개선을 요구할 수 있는 사회적 기본권 보장
III. 개헌 방법론
1. 최소주의 개헌 (미니멀리즘 minimalism)
- 헌법 개정 방법론과 범위에 있어서 미니멀리즘 (minimalism 최소주의)을 채택해야한다.
- 미국 헌법이 농경시대에서 산업화시대를 지나 탈근대시대까지 지속하면서 잘 작동하는 비밀은 미니멀리즘이다. 미국 헌법은 모두 합쳐 4,600 단어 밖에 되지 않는 가장 짧은 근대 성문헌법이다.
- 미국 헌법디자이너들은 원칙만을 명시하고 구체적인 시행사항은 법률과 행정명령의 영역으로 남겨놓았다. 그래서 미국헌법은 시대가 변해도 유연하게 적응하면서 지속될 수 있었다.
- 2018년 개헌 방법론으로 미니멀리즘을 채택해야한다. 기본권, 정부형태 (권력구조), 지방분권 의제를 집중적으로 토의하고, 다른 의제들의 논의는 최소화해야한다.
- 미니멀리즘을 채택해야하는 이유는, 첫째, 개헌특위와 개헌특위 자문위에서 논의된 모든 의제를 포함하는 개헌은 상당한 기간 동안 실현가능하지 않기 때문이다. 왜냐하면 이는 헌법제정에 버금가는 최대주의 (maximalist) 개헌으로 상당히 긴 준비와 심의를 요하기 때문이다. 최대주의 개헌은 통일한국의 헌법제정을 염두에 두고 연구하는 수준에 머무는 것이 바람직하다. 그러한 헌법제정회의 방식은 현행 한국 헌법개정 절차에 따라 이루어지기 힘들다.
- 둘째, 미니멀리즘을 채택해서 정당과 선거제도 개혁, 그 밖에 많은 분야의 의제들을 정치개혁 특위로 넘기거나 법률개정 사항으로 둠으로써 당파 간 타협을 촉진하고 개헌 논의 시간을 절약해야함.
- 셋째, 총강에서 ‘자유민주적 질서를 ‘민주적 기본질서‘로 변경하는 것과 같은 이념적으로 첨예하게 대립하는 이슈들을 개헌논의에서 배제함으로써 개헌과정에서 이념을 둘러싼 당파 간 갈등으로 시간을 낭비하지 말아야함.
2. 타협을 통한 개헌
- 통설과는 달리 헌법은 정치적 갈등과 타협의 과정을 거쳐 만들어진다. 나라의 기본 틀을 만들고 바꾸는 개헌에서 정치적 갈등은 필연적이다. 2018년 개헌은 대타협을 하지 않고서는 이루어질 수 없는 절차적 그리고 정치적 제약을 받고 있다.
- 첫째, 헌법개정의 절차적 제약은 개헌안 통과에 필요한 정족수의 문제이다. 현행 헌법 하에서 개헌안은 국회의원 재적 과반수의 발의와 2/3이상의 찬성으로 가결되고 가결된 뒤 30일 이내에 국민투표에 부쳐져서 국회의원 선거권자 과반수의 투표와 투표자 과반수의 찬성을 얻어야하기 때문에, 100석이 넘는 의석을 확보하고 있는 자유한국당이 헌법개정에 반대할 경우 개헌은 불가능하다.
- 자유한국당이 국회발의에 동의하지 않을 경우, 개헌안 발의권이 있는 대통령이 개헌안을 발의한다고 하더라도 국회의원 2/3이상의 찬성으로 통과되어야하기 때문에 개헌이 이루어지지 않는 동일한 결과를 가져온다. 따라서 더불어민주당과 자유한국당이 개헌의 일정과 개헌의 내용에 관해 타협을 통한 합의를 이루어내지 못할 경우 ‘3월 개헌안 발의 후 60일 이내 국회통과, 6월 13일 지방선거시 개헌국민투표로 개헌이 확정되는 일정이 진행되기 어렵게 된다.
- 둘째, 정치적 제약은 정부와 여당이 개헌 국민투표 일시를 6월 지방선거와 동시에 실시하려는 데서 나오는 제약이다. 자유한국당 대표가 2017년 대선과정에서는 2018년 지방선거 일에 개헌 국민투표를 동시에 실시하겠다고 공약했다가 현재 동시실시를 반대하고 있는 것은 국민투표의 동시실시가 자당의 지방선거 후보의 득표에 부정적으로 작용할 것이라는 정치적 계산을 하고 있기 때문이다.
- 그런데 자유한국당의 딜레마는 현재 대다수의 국민과 자유한국당 소속 지방자치단체장과 지방의회, 그리고 국민대다수가 지지하고 있는 지방분권개헌을 지방선거와 국민투표의 동시실시의 불공정성을 들어 무산시키면 반개헌세력으로 낙인찍혀 선거에서 더 불리하게 작용할 수 있다는 것이다
- 그러므로 2018년 개헌이 성사되기 위해서는 자유한국당이 6월 지방선거에서 개헌국민투표 동시실시에 양보하고 여당은 권력구조에서 이에 상응하는 양보를 자유한국당에 하여 초당적 합의를 통해 개헌안을 공동발의하고 6월 지방선거에서 개헌안을 통과시켜야한다.
- 촛불혁명을 통한 국민의 압도적 압력에 의해서 이루어지고 있는 지금이 개헌의 적기다. 1987년 직선제 개헌이후 30년 동안 세 차례의 개헌시도가 있었으나 모두 본격적으로 논의도 하기 전에 좌초하였다. 이번 기회를 놓치면 국민이 원하는 헌법개정은 오래 동안 이루어지지 않을 것이다. 야당도 개헌을 원한다면 지금이 적기라는 것을 인식하고 타협을 통해 6월 개헌을 성사시킴으로써 지방선거에서도 좋은 결과를 얻을 수 있도록 노력해야함
IV. 권력구조 대타협
- 2018년 헌법의 권력구조 개헌의 목표는 국민의 자유를 침해할 수 없을 정도로 충분히 약하면서, 내부 그리고 외부의 적으로부터 국민의 안전을 보호하는데는 충분히 강력한 정부를 조직하는 것이다.
- 국민의 자유를 침해할 없을 정도로 충분히 약한 정부는 중앙정부에서의 3권분립, 중앙과 지방간에 지방분권과 자치로 달성될 수 있다.
- 그렇다면 국민의 자유를 침해할 수 없을 정도로 약한 정부가 국민의 안전을 보호하는데 충분히 강한 정부를 만들기 위해서는 어떤 권력구조가 바람직한가?
1. 권력구조 유형
- 기존에 논의되는 권력구조는 내각제 (내각책임제, 의원내각제), 이원집정부제, 대통령책임제가 있다.
- 그런데 권력구조를 논의할 때 그 권력구조의 이념형이 가지고 있는 장단점에 더하여 그 권력구조가 한국이라는 정치현실에서 실현가능한가를 따져야한다. 그리고 한국의 정치문화와 선거제도와 정당체제와 잘 조응하는가도 살펴봐야합니다.
(1) 내각제 (내각책임제)
- 내각제는 분권과 자치로 국민의 자유를 보호하기에 적합하고 집행권력과 입법권력의 통합 (일원적 정통성)으로 국민의 안전을 지키는데도 유능한 권력구조. 전 세계에서 대통령제 다음으로 많이 채택하고 있는 헌정체제
- 그럼에도 불구하고 한국에서 내각제가 선택의 대상이 되고 있지 않은 이유는 내각제를 지지하는 여론이 매우 낮기 때문이다. 내각제는 1960년 4월 학생혁명의 소산으로 이승만 대통령의 독재에 대한 반작용으로 채택되었으나 9개월 동안만 존속하고 군사쿠데타에 의해 전복되었다. 단명한 내각제의 실패에 대한 기억과 헌정 70년 동안 민주정권이나 독재정권 기간 모두 거의 대부분을 대통령제하에서 살아왔기 때문에 국민들에게 대통령제가 경로의존적으로 작용하여 국민들은 여전히 대통령제를 선호하고 있다. 국민들은 대통령제가 가장 익숙한 헌정체제이며 다른 헌정체제로 바꿀 경우 발생할 혼란을 우려하고 있다. 더구나 1987년 민주화 혁명으로 직선 대통령제를 쟁취했다고 자부하고 있는 국민들은 300명의 의회대표들에 의해 간접적으로 대표되는 정부를 원치 않고 있다.
(1) 이원집정부제
- 이원집정부제는 분권형 권력구조이다. 그러나 이원집정부제의 치명적 결함은 내부 그리고 외부의 적으로부터 국민의 안전을 보호하지 못한다는 것이다. 전간기 바이마르 공화국은 이원집정부제였는데 나찌의 등장을 막지 못했다. 이원집정부제의 약점은 책임의 소재지가 명확하지 않기 때문에 국민의 안전을 위협하는 적이 나타나도 책임소재지를 둘러싸고 공방을 벌이면서 국민을 적의 손에 넘겨줄 가능성이 크다.
- 또한 이원집정부제는 대통령과 국무총리사이에 권력투쟁과 정치적 교착상태를 초래할 위험성이 크다는 단점.
(3) 대통령제
- 대통령중심제는 대통령의 독재화, 대통령과 의회가 이원적 정통성을 갖고 있기 때문에 대통령과 의회가 대립, 갈등할 경우 헌정위기가 발생할 가능성이 크며, 특히 정치적 책임의 소재지를 둘러싸고 대통령과 의회가 대립할 수 있다.
- 대통령제가 대통령책임제로 전환할 경우 입법부와 사법부의 위축을 가져오기 쉬우며, 3권분립이 위협을 받는 제왕적 대통령제를 초래할 수 있다.
2) 대타협을 위한 대안적 권력구조: 혼합정체 권력구조
- 이상 살펴본 바와 같이 현 시점에서 의원내각제는 실현가능성이 없으며, 대통령책임제와 이원집정부제는 각각 촛불혁명의 정신인 분권과 자치, 국민의 자유와 안전을 보호하는 정부를 구현하는데 적합하지 않다는 것이 드러난다.
- 그럼으로 권력구조를 둘러싼 대타협은 두 권력구조의 중간을 취하는 타협이 아니라 두 권력 구조의 장점을 취하여 혼합형 권력구조로 타협하는 것이어야 한다.
- 현재까지 정부와 여당은 4년중임대통령제를 선호하고, 자유한국당은 이원집정부제에 기운 것 같음
(1) 2018년 개헌은 분권과 자치형 권력구조를 지향해야하고 분권형 권력구조로서 혼합정체 (mixed constitution)를 제시한다.
- 혼합정체는 대통령중심제나 책임제도 아니고, 내각책임제나 의회중심제도 아니다. 혼합정체는 대통령, 입법부, 사법부가 권력을 분점, 분산, 분권하고 상호견제와 ‘대의기구 간 책임성’ (inter-institutional accountability) 확보를 통해 권력집중을 방지하고, 행정부와 입법부의 대표들이 모두 공적 덕성을 실현하도록 강제되는 제도적 장치를 갖고 있다.
- 흔히 대통령제 자체가 권력집중을 유발한다고 하나, 3권분립이 엄격히 지켜지지 않고 대의기구간에 견제와 균형이 작동하지 않는 대통령제는 권력이 집중되고 남용되는 제왕적 대통령을 낳는다. 제왕적 대통령은 삼권분립과 견제와 균형이 제대로 작동하지 않는 남미의 대통령 중심제에서 발생하지 미국 대통령제에서는 일반적으로 발견되지 않는다. 미국의 헌정체제는 대통령제라기보다는 혼합정체라고 불러야한다.
(1) 매디슨의 혼합정체
- 미국 헌법의 아버지들은 대통령중심제의 권력구조를 채택하였다고 이야기하지 않았다. 미국 헌법의 아버지로 불리는 매디슨은 공화주의에 의거하여 3권분립과 견제와 균형의 원리로 대통령과 입법부, 사법부가 상호 견제와 균형을 통해 권력집중현상이 일어나지 않는 혼합정체를 채택하였다.
- 미국 헌법의 아버지 매디슨은 대통령중심제가 아니라 공화주의적 혼합정체를 고안하였다. 매디슨은 대표가 공적 덕성을 실현하기 위해 행동한다는 공화주의를 실현하기 위해서 혼합정체를 제도적으로 디자인한 몽테스키외로부터 미국의 혼합정체 모델의 원형을 얻었다.
- 몽테스키외는 국가권력을 집행, 입법, 사법권력으로 분립시키고 세 권력이 상호 견제와 균형을 통해 공화주의적 덕성을 실현하도록 강제되는 제도를 고안하였다.
- 매디슨은 중앙정부 차원에서 권력을 대통령과 입법부로 나누고, 입법부의 폐해를 시정하기 위해 입법부를 상원과 하원으로 나누었다. 상원은 입법부 전체의 권력을 강화하는 동시에 의회내부에 견제와 균형을 통해 분권적 의회를 동시에 보장한다
- 매디슨은 대법원을 독립시켜 창설된 사법부를 설치하여, 의회를 견제할 수 있는 위헌심사권을 부여하였다. 미국 헌법의 아버지들 특히 해밀턴은 상대적으로 허약한 사법부가 행정부나 입법부에 대해 견제와 균형역할을 제대로 하도록 고위법관의 종신직 보장과 법관에게 다른 부보다 더 많은 임금을 주는 장치까지 보장하였다.
- 미국 헌법의 아버지들은 중앙정부의 3권분립과 함께 전국적 차원에서는 연방정부와 주정부간의 견제와 균형으로 중앙정부 뿐 아니라 중앙정부와 주정부간의 분권을 보장하는 연방주의를 고안하였다.
- 매디슨이 [페더럴리스트 페이퍼]에서 언급했듯이 헌법제정 당시에는 집행부 (대통령)의 권력이 아니라 의회로 과도하게 집중되는 권력을 견제하는 것이 주요 과제였다. 그런데 20세기에 들어서 경제공황과 전쟁을 치르면서 대통령의 권력이 비대해졌고, 혼합정체의 과제는 제왕적 대통령으로의 권력집중을 어떻게 막을 것인가로 초점이 이동하였다.
(2) 권력구조 대타협: 혼합정체 또는 분권정부제
- 다른 나라들과는 달리 미국의 대통령은 의회와 사법부로부터 충분히 견제를 받기 때문에 권력집중현상이 일어나지 않는다. 우리의 경우 제왕적 대통령 현상이 일상화되어있다. 왜냐하면 대통령이 권한을 남용하는 것을 견제하고 방지할 제도적 장치가 충분히 마련되어 있지 않기 때문이다.
1. 대통령 권력의 분권
- 그러므로 대통령 권력의 분권과 분산, 의회권력의 강화와 견제, 사법부의 독립강화와 내부 견제장치확립이 혼합정체 개헌의 중심 과제이다.
- 기본적으로 3권분립의 원리에 맞게 대통령의 권력에 통합되어 있는 의회권력과 사법권력을 제자리에 되돌려 놓는 것이다.
- 현재 대통령이 갖고 있는 정부법률안 제안권을 폐지하고, 대통령의 행정입법권을 최소화해야한다.
- 예산법률주의에 의거하여 국회에 예산권을 이양(국회는 예산편성권을 행정부에 위임하되 국회가 심의확정권) 예산과 재정에 관한 일체의 권한이 국회에 귀속
- 감사원의 회계검사기능을 국회로 이관해야한다. 감사원을 독립기관화하거나 국회소속으로 관할을 이전
- 국회의 조약비준 동의행사 대상의 범위를 확대
- 권력통합적 성격이 있는 국회의원의 국무위원 겸직을 금지
- 국회의 국정조사권, 인사청문회 강화를 통해 대통령과 행정부에 대한 국회의 감시와 견제를 강화
- 부통령제를 도입하여 부통령이 선거로 뽑힌 정통성을 가지고 대통령과 권력을 분점하게 해야함.
- 국무총리를 폐지
- 인권위원회, 중앙선관위 등 헌법상 독립기관과 법률상 독립기관을 확대하여 대통령 권력에 대한 감시와 견제, 권력의 분산을 더욱 강화
- 대통령의 임기는 보장하되, 탄핵요건의 완화를 통해 임기중이라도 대통령의 책임을 물을 수 있는 장치를 강화.
2. 의회 내부에 견제와 균형시스템
- 상원의 신설: 지방을 대표하는 상원을 신설하여 국회의 권한을 강화하는 동시에 의회권력 내부에 견제와 균형시스템을 마련.
3. 사법부 독립강화 및 내부견제시스템
- 사법부의 독립을 강화하되 국민참여재판제도를 확대하여 사법부 내부에 견제장치를 마련.
- 헌법재판소의 위헌심사권을 강화하여 의회에 대한 견제를 강화하고 사법부 내부에 견제장치를 강화.
- 사법부 고위 판사직을 선출직으로 전환하여 국민이 선거로 책임을 물을 수 있는 사법부로 개혁.
4. 혼합정체의 장점
- 혼합정체는 대통령중심제나 대통령책임제도 아니고 의회(내각)중심이나 의회(내각)책임제도 아니다. 혼합정체는 대통령, 의회, 지방정부의 공동통치제(condominium)이며 공동책임제(co- governance)이다. 혼합정체는 대의기구들간의 견제와 균형을 통해서 대표들이 공익을 추구하도록 강제되는 자유주의적 공화주의 헌정제도.
- 혼합정체를 채택하면 대통령제, 의원내각제, 이원집정부제를 둘러싼 갈등을 해결하고 정파들이 혼합정, 공화주의, 공동통치, 공동책임을 특징으로 하는 혼합정체에 타협할 수 있다.
4. 분권형 권력구조 명칭
- 이러한 혼합정체의 명칭을 정하는 것도 개헌타협의 중요한 의제이다
- 혼합정체가 국민들에게 익숙하지 않기 때문에 명칭을 둘러싸고 타협이 있어야한다.
- 분권정부제, 혼합정부제, 분권 대통령제, 혼합 대통령제 등의 명칭으로 행정권이 대통령에 분권형 권력구조라는 것을 나타낼 수 있는 용어로 타협하면된다.
. 기본권과 전문.총강 개헌안에 대한 생각
1) 자유권의 확대와 보장
2017년 헌법개정에서 국민의 기본권을 보장하는 권리장전 조항을 통합하여 미국의 “수정헌법 1조-10조”에 못지않는 장엄한 “권리장전” (Bill of Rights)을 만들어야한다. 특히 자유권을 보장하고 확대해야한다. 국회 헌법개정 및 정치개혁 특위에서 논의한 것처럼 신체, 직업, 사생활, 통신의 비밀, 양심과 종교, 언론과 출판, 집회.결사, 학문과 예술 자유를 보장하고 재산권과 청원의 권리를 보장해야한다. 특위에서 논의한 것처럼 거주.이전의 자유, 망명권, 정보기본권을 신설해야한다.
2) 사회권의 확대와 보장
사회적 기본권의 보장과 확대는 시대적 추세이다. 우리도 특위가 논의한 것처럼 교육을 받을 권리, 근로3권, 환경권, 어린이.청소년.노인.장애인의 권리를 확대하고 보건권, 소비자의 권리, 문화생활향유권을 신설해야한다.
3) 전문.총강의 개헌에 대한 생각
헌법 전문을 “4.19 민주이념“을 ”4.19혁명과 6.10항쟁의 민주이념을“ 계승하고로 바꾼 것은 적절하다. 덧붙인다면 ”6.10 항쟁“을 ”1987년 민주화 혁명“으로 바꾸는 것이 더 적절하다고 생각한다.
V. 지방분권 개헌에 대한 생각
1. 연방주의형 개헌
- 지방분권 개헌은 일종의 연방주의형 헌법개정이다. 연방주의형 헌정은 중앙정부와 지방정부가 서로 동격으로 독립적인 관계를 유지하는 방식으로 권력을 나눈다. 연방주의는 ‘자치’(self-rule)와 ‘공동통치’(shared rule)의 결합이다.
2. 연방주의형 지방분권 개헌을 위한 제도적 장치
- 이러한 연방주의를 실현하는 제도적 장치의 핵심은 중앙정부와 지방정부간의 권력분립의 보장이다. 권력분립의 보장은 1) 중앙정부와 지방정부간의 권력분립을 보장하는 성문헌법; 2) 전체 국민을 대표하는 국회와 광역시와 도를 대표하는 상원으로 이루어지는 강한 대칭적 양원제 의회; 3) 상원에서의 소수 지방의 과잉대표 또는 큰 도와 작은 도의 등가대표(parity); 4) 지방의 헌법 개정과정에의 참가 권리와 독자적인 지방정부헌법 개정권; 그리고 5) 분권적 중앙정부에 의해서 달성된다. (Lijphart, 1985:
3. 보충성 (subsidiarity)의 원리
- 연방주의적 헌정제도는 보충성의 원리에 기초한 권력분점, 권력이양을 근간으로 하고 있다. 보충성의 원리란 원칙적으로 모든 정부사무는 지방정부의 일이고 예외적으로 한 지방정부를 넘어서 다른 지방정부로 확대되는 외부효과가 큰 사무, 초 지방정부적인 국가의 일반의와 관련된 사무는 중앙정부가 담당한다는 것이다.
4. 양원제와 부통령제 신설
- 첫째, 지방분권형 헌정을 실현하기 위해 양원제를 도입해야한다. 지역구를 기반으로 일인일표로 대표를 선출하는 현재의 국회에 더하여 도와 광역시에서 동수의대표를 등가로 선출하는 상원을 설립하고, 상원의원은 지역구가 아닌 광역시와 도를 대표하여 지역주의 문제를 해결하게 해야 한다.
- 둘째, 부통령제를 신설하여 미국처럼 상원의장을 겸하게 해서 지역문제에 전념하게 해야 하고 대통령의 궐위 시 총리가 아니라 부통령이 권한대행을 할 수 있도록 헌법을 손질해야 한다. 부통령은 직접 투표에 의해서 선출되었다는데서 나오는 권력의 정통성을 확보하고 있기 때문에 대통령과 실질적인 권력분업을 할 수 있다. 대통령제 하에서 대통령에 집중되는 과도한 권력을 분산하고 업무의 과부하를 줄임으로써 중앙권력의 분권화에 기여할 수 있다.
VI. 권력구조와 조응하는 정당체제와 선거제도
- 헌법개정 및 정치개혁 특위가 정당과 선거제도를 개헌 대상에 포함시킨 것은 과잉제도주의이다. 정당체제와 선거제도는 정치적 구조가 변화하면 바꾸어야할 필요가 있는 영역이고 따라서 경직적인 헌법에 포함시키는 것은 적절치 못하며, 헌법이 아니라 법률로 규정하고 규제해야한다. 따라서 미니멀리즘 개헌방법론에 따라 헌법개정특위가 아니라 정치개혁특위에서 다루는 것이 발람직하다.
- 그럼에도 불구하고 선거제도와 정당 제도를 헌법에 포함시킨다면, 혼합정체와 잘 조응하는 선거제도를 채택하도록 유인하는 규정을 헌법에 명시하여야 한다.
- 첫째, 연동형 권역별 비례대표제가 양원제 하에서 국회의원을 뽑는 선거제도로 적합하다. 2015년 2월 24일 중앙선거관리위원회는 국회에 권역별비례대표제 의견을 제출하였다. 중앙선거관리위원회는 각 권역별로 비례대표선거의 권역 내 득표율에 따라 각 정당의 총의석이 결정되고 지역구 당선자를 제외한 의석수를 비례대표로 충원하는 권역별 연동형(linked compensatory system) 비례대표제를 제안하였다(정준표 2015, 198). 주요내용은 다음과 같다. 첫째, 국회의원 정수 300명을 6개 권역별로 인구비례에 따라 배분하고, 지역구와 비례대표 비율은 2:1 범위에서 정한다. 둘째, 권역별로 ‘의석할당 정당’에 배분할 총 의석수를 확정한다. 셋째, 권역별로 확정된 총 의석을 각 ‘의석할당 정당’의 권역별 정당득표율에 따라 정당별로 배분한다. 넷째, 각 ‘의석할당 정당 별로 배정된 의석수에서 지역구 당선인을 제외한 나머지 인원은 권역별 비례대표로 채운다.
- 위와 같은 연동형 비례대표제는 비례성 제고에는 효율성이 높은 제도이다. 선관위의 안은 정당 지지도와 의석 점유율 간, 시?도별 인구수와 의석수 간 불비례성을 극복하고 대표성을 강화할 수 있다는 장점이 있다. 또한, 다양한 정당들이 출현할 수 있고 지역주의 완화 효과도 기대할 수 있다.
- 상원의 선출방식은 광역시, 도 단위의 대선거구에 지역인구에 관계없이 동수의 상원의원을 선출하는 등가주의를 채택해야한다.
- 대통령의 선출방식으로 결선투표제를 도입하고 이를 헌법에 규정해야한다. 결선투표제는 일반적으로 투표결과 과반을 넘은 후보가 없는 경우, 1,2위에 한해 2차 투표를 실시하여 과반 득표자를 당선시키는 제도이다. 대통령 선거에서 결선투표제를 도입하면 1차 투표 후 2차 투표를 준비하는 과정에서 많은 정책연합과 선거연합의 형성 시도가 이루어지기 때문에 권력분점의 효과가 있고, 전국적 단위의 직선으로 선출되는 대통령의 정통성을 높여준다. 혼합정체를 채택하고 있는 거의 모든 나라에서 결선투표제를 실시하고 있다. <끝>
