최근 대장동 도시개발사업을 둘러싸고 온 나라가 들썩이고 있다. 국민들이 도시개발사업으로 조성된 지역의 아파트를 청약하며 소박한 내 집 마련의 꿈을 꿀 때 도시개발사업자들은 1,000억 원이라는 천문학적 수익을 가져갔다. 적은 자본금으로 수천억 원의 수익을 취한 자산관리회사는 수사 대상에 올랐다. 불법인지 부정인지의 판단은 법에서 심판하겠지만 국민의 공분을 사고 있는 것은 사실이다.
대장동 도시개발사업은 여러 측면에서 많은 논란이 되고 있다. 우선 민간에 개발이익을 과도하게 배당한 것이 문제다. 이 사업의 경우 성남도시개발공사가 특수목적회사(SPC)인 성남의뜰 지분 ‘50%+1주’를 갖고 참여한 민관 공동 사업이다. 그리고 공공기관이 50%+1주를 가졌다면 외관상으로 공공사업이다. 따라서 공공에서 개발이익의 50%이상을 배당받아 공공의 목적에 사용해야 한다. 그런데 민간이 수익 배분에서 유리한 사업구조임에도 불구하고 공공사업이라는 탈을 쓰고 주로 공공사업에서 사용하는 토지수용 방식으로 사업 대상 토지를 취득했다. 각종 인허가도 공공이기 때문에 인허가의 의제를 받았을 것이다. 또 공공주택특별법에 따른 공공택지에는 공공임대주택을 50% 이상 건설하도록 규정돼 있고 도시개발법에도 공공이 50% 이상 출자한 공공시행사는 건설 물량의 25% 이상을 임대주택으로 짓도록 돼 있다. 그런데 성남시는 현행 제도를 최대한 활용해 임대주택 비율을 10%포인트 줄여 특수목적회사가 더 많은 수익을 배당받을 수 있도록 했다. 이는 현행법의 한계에서 기인한 측면이 있다. 여기에 공공 사업자가 참여해 원주민들의 토지를 수용했음에도 불구하고 공급되는 주택이 분양가상한제를 피해간 것도 제도적 허점이다. 민관 공동 도시개발사업은 민간택지로 간주돼 주택법상 분양가상한제가 적용되지 않아 민간이 더 많은 수익을 가져갔다. 특수목적회사로 시행사인 성남의뜰의 지분 구조도 논란이다. 성남도시개발공사가 51%+1주를 가지고 93%는 우선주로 발행한 것이다. 잔여 7%가 보통주로 경영결정권을 가지고 있다. 그리고 약 1% 지분이자 100% 1인 소유 지분을 가진 화천대유라는 회사가 모든 의사결정권을 가진 구조라고 알려져 있다. 성남도시개발공사는 최대 주주임에도 불구하고 공사 수익을 일정 비율로 고정해놓고 나머지 수익을 자산관리회사가 배당받을 수 있도록 설계한 것이다. 특히 우선주 비율이 높고 남은 이익금 모두를 소수의 보통주에 배분하는 방식이다. 이 구조를 설계할 때 금융 기법이나 부동산 관계 법령, 시행 등을 교묘한 방법으로 악용한 것이 문제다. 마지막으로 개발이익 환수에 대한 제도나 규정이 미비한 것도 문제다.
최근 국회에서 도시개발사업의 민간 참여자에 대한 수익을 제한해야 한다는 목소리가 나온다. 그런데 민간과 지자체에 대한 과도한 규제가 민간 수익률 악화와 지자체의 자율성 저해로 이어져 사업의 경직성을 높이고 공공 주도의 부작용을 발생시킬 수 있다. 지방자치단체 사업의 경우 지자체의 자율성도 보장할 필요가 있으며 법에서 기준을 마련해 지자체가 권한을 갖고 책임감 있게 진행할 수 있도록 해야 한다. 토지는 부증성을 가진 자원이며 공공성을 가진 만큼 민간 업체가 개발이익을 과도하게 가져가지 않도록 할 필요도 있다. 개발이익환수제는 토지에서 발생하는 개발이익을 환수해 토지에 대한 투기를 방지하고 효율적인 토지 이용을 촉진하려는 목적의 제도다. 도시개발사업에서는 여러 가지 특혜 문제가 제기되는 등 논란이 일고 있기 때문에 개발이익 환수가 필수적이다.
도시개발사업의 하나인 신도시 개발의 원조는 강남 개발이다. 1973년 서울 강남구 일대의 개발을 촉진하기 위해 소득 기반 조성 및 생활환경 개선을 목적으로 건설부가 지정했다. 1972년 제정된 ‘특정 지구 개발 촉진에 관한 임시조치법’에 근거해 1973년 영동 1·2구획정리사업지구를 개발촉진지구로 지정했다. 이에 따라 영동지구는 주택 및 건축물에 대한 각종 세제 혜택이 부여됐다. 강남 개발은 부동산 투기를 유발해 ‘복부인’이라는 신조어를 탄생시켰고 영화 ‘강남 1970’으로 제작된 적도 있다. 이 영화는 강남 개발을 바탕으로 부동산 개발 정보를 빼낸 사람들이 자신의 부와 욕망을 키우는 모습을 그리고 있다. 부동산 투기에 대한 욕망은 지금도 반복되고 있다. 여의도와 제1기 신도시, 판교 신도시, 제2·3기 신도시 등 끊임없이 도시 개발이 이뤄지고 있다. 대규모 택지조성 사업인 1·2기 신도시는 택지조성특별법에 따라 건설됐고 이후 3기 신도시 등 대규모 사업은 공공주택특별법에 따라 추진되고 있다.
도시개발 또는 택지개발사업은 일반적으로 택지개발촉진법에 의한 택지개발사업, 공공주택특별법을 활용한 공공주택사업, 도시개발법을 통한 도시개발사업 등 세 가지 방법이 있다. 대장동 사업은 도시개발법에 의해 개발된 사업이다. 도시개발지구는 100만 ㎡ 이상이면 국토교통부가 지정하고 그 이하는 자방자치단체장이 지정한다. 도시개발사업은 ‘도시개발법’에 따라 시행하는 사업이다. 도시개발사업은 사업 시행자가 도시개발구역의 토지 등을 수용 및 사용하거나 환지 방식으로 진행할 수 있으며 이를 혼용해 시행할 수도 있어 비교적 효율적인 중소 규모 택지 개발 방식으로 활용됐다.
택지개발사업은 택지개발촉진법에 따라 주택 건설에 필요한 택지를 대량 개발하기 위해 시행한다. 이 사업은 개발할 토지를 모두 매입해 개발하고 주택건설 사업자 등에게 공급하는 방법이기 때문에 단기간에 완성할 수 있는 개발 방식이다. 해당 지구의 토지는 협의 매수를 하거나 안 되면 사업 시행자가 수용할 수 있다. 이로 인해 토지 소유자와 사업 시행자 간에 갈등이 빈번하게 발생한다.
외국의 도시개발사업 실태를 살펴보면 미국의 경우 민간 개발 업자가 사업을 주도하고 개발이익도 모두 민간에 귀속된다. 물론 민간에서 프로젝트금융투자회사(PFV)를 설립해 대규모 도시개발사업을 진행한다고 해도 PFV 설립 요건이 까다롭고 PFV를 만들려면 사업 초기부터 전체 사업비의 30% 이상을 투자해야 한다. 영국이나 독일에서는 주로 공공이 주도하고 민간은 소극적으로 참여한다. 프랑스의 경우 신도시는 주로 공공이 주도하고 기성 시가지는 토지소유자조합 등 민간이 담당한다. 물론 민간 사업자에는 정부에서 각종 자금 지원, 세제 혜택 등 지원이 이뤄진다. 일본은 공공이나 토지소유자조합이 주체가 돼 시행하고 택지개발사업자도 경쟁적으로 사업에 참여한다. 특히 대형 디벨로퍼가 있는 일본은 부동산을 개발하면 분양보다 보유하면서 운영 관리까지 담당하는 사업 체계를 갖추고 있다. 일본의 대표적 도시 재생 프로젝트인 도쿄 미드타운의 경우 대형 디벨로퍼가 사업을 주관하며 직접 투자자를 모집하고 사업 계획·시공·준공 이후 매니지먼트까지 하는 시스템으로 사업을 시행하고 있다.
이러한 해외 사례를 분석하면 시사하는 바가 있다. 첫째, 공공도 중요하지만 민간의 참여가 활발하게 이뤄지고 있으며 민간의 참여를 유도하기 위해 각종 금융 지원, 세제 지원 등의 혜택을 제공한다. 둘째, 민간 개발 업자의 사업 이윤을 보장하며 필요할 경우 도시계획에 따라 개발하는 것이 아니라 지방자치단체와 협의해 독창적인 도시 개발도 가능하게 한다.
우리나라 도시개발사업의 현황과 대장동 개발 사업의 문제점, 외국 사례 등을 감안할 때 이제는 대장동과 같은 사태가 발생하지 않도록 제도를 개선할 필요가 있다. 첫째, 과도한 개발이익 독점 방지를 위한 제도적 장치를 갖춰야 한다. 도시 개발로 인한 수익은 공정하게 배분돼야 한다. 수용을 통한 도시 개발이 정당성을 확보하기 위한 필수 전제 조건이다. 둘째, 이번 사건으로 민간의 참여가 위축되지 않도록 일정 부분의 사업 이윤이 사업자에 돌아갈 수 있도록 유도할 필요가 있다. 셋째, 도시개발사업에 대한 지원·지휘·감독 기능을 강화할 필요가 있다. 현행 제도에서 감독 시스템이 작동하지 않았기 때문에 이에 대한 보완이 필요하다. 넷째, 토지 소유자의 희생을 계속 강요할 것이 아니라 원 토지 소유자와 개발이익을 공유할 수 있도록 공동 사업이나 리츠(REITs) 등 간접투자 기법을 활용할 수 있도록 제도를 개선할 필요가 있다.
