토지공개념은 80년대 말 당시 건설부가 제도도입을 처음으로 거론하면서 공론화 됐다. 중동 달러 등으로 인해 토지ㆍ집값이 앙등, 이에 따른 사회문제가 발생한 데 따른 것이다. 실제 75년부터 89년까지 지가와 주택값은 각각 8.4배, 4.7배 급등했다. 특히 서울 지가는 이 기간 동안 무려 14배가 뛰었었다.
찬반 양론이 팽팽히 맞서자 정부는 당시 국토연구원 원장인 허재영씨를 위원장으로 하는 `토지공개념연구위원회`를 구성하고 본격전인 입법작업에 들어갔다. 재산권 침해와 공공의 이익 속에 탄생한 토지공개념 제도는 법률로 제정된 지 10년 뒤에 유명무실하게 됐다.
◇명목만 남아있는 토지공개념 = 토지공개념은 크게 5가지 제도로 구체화 되기에 이른다. 택지소유상한제(200평 이상 소유 금지), 토지초과이득세법(미 실현 자본이득에 대해 토지초과이득세 과세), 개발이익환수법(개발로 인한 지가 상승분에 대해 개발부담금 과세) 등이 대표적. 아울러 공시지가 제도 도입과 종합토지세 신설 등도 토지공개념 차원에서 도입됐다. 89년 말 첫 선을 보인 이들 법령은 89년12월30일 국회를 통과함으로써 효력을 발휘하게 된 것이다.
90년대 들어 법령이 본격 운용되면서 위헌 논란은 더욱 불붙게 된다. 이런 가운데 토지초과이득세가 94년7월 위헌결정을 받고 폐지되기에 이른다. 택지소유상한제 역시 20002년 7월 위헌 결정을 받았다. 80년대 등장한 토지공개념 제도는 지금까지 개발부담금과 공시지가, 종합토지세 등만 현재까지 명목을 유지하고 있는 상태다.
90~98년 중 개발부담금과 택지초과소유부담금으로 징수된 세금은 각각 9,000억원, 1조4,000억원으로 그 위력을 실감할 수 있다. 공개념 제도 시행 후 토지ㆍ집값은 큰 폭으로 하락했는데 이를 놓고 일부에선 `제도에 따른 효과`라고 분석하고 있지만 `경제상황에 따른 우연의 일치`라는 주장도 만만치 않다.
◇외국은 토지공개념 없어 = 외국의 경우 우리나라의 토지공개념 제도를 운영치 않고 있다. 소유, 이용, 처분 등에 대해 각기 규제를 둘 뿐 토지공개념이라는 원칙을 설립하고 그에 맞게 법령을 신설하는 등의 행위는 찾아볼 수 없다.
북유럽ㆍ호주ㆍ프랑스 등은 국가가 국ㆍ공유지를 많이 확보하고, 토지임대제 등을 운영하고 있는 상태. 미국은 개발을 통해 발생하는 이익을 다른 지역의 손실에 충당토록 하는 개발 양도제를 시행하고 있다. 일본도 토지공개념 이라는 제도 도입은 하지 않고 금리인상, 담보대출 억제 등으로 집값 문제를 풀어나갔다. 영국은 한 때 개발의 국유화를 시행 했으나 대처 수상 때 민간으로 이양한 사례가 있는 정도다.
R2Korea 이현 박사는 “개발이익 환수, 소유억제 등을 위한 각종 장치가 외국에도 마련돼 있는 게 현실”이라며 “그러나 우리나라처럼 토지공개념 원칙 하에 제도를 도입한 사례는 극히 드물다”고 설명했다.
<이종배기자 ljb@sed.co.kr>
